Rapport Montchalin/Hetzel : une loi pluriannuelle de programmation, le détail des recommandations
« Instaurer une loi pluriannuelle de programmation de la recherche, sur un principe similaire à la loi de programmation militaire, pour dégager plus de prévisibilité dans le financement de la recherche et mettre ainsi en adéquation la temporalité budgétaire avec la temporalité de la recherche ». Telle est l’une des 22 recommandations du rapport de la MEC
mission d’évaluation et de contrôle
(Mission d’évaluation et de contrôle) sur l’évaluation du financement public de la recherche dans les universités, présenté le 25/07/2018.
Ce rapport marque la fin d’une série d’auditions de personnalités de l’ESR
Enseignement supérieur et recherche
, initiée en mars 2018 et visant notamment « une meilleure lisibilité du financement de la recherche publique », selon le député Patrick Hetzel
Ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche @ Ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche (MESR) • Professeur en sciences de gestion @ Université Paris 2 - Panthéon-Assas
(LR
Les Républicains
) qui préside la MEC aux côtés d’Amélie de Montchalin
Ambassadrice, représentante permanente de la France @ Organisation de Coopération et de Développement Économiques (OCDE)
(LREM
La République en marche !
). Le rapport s’appuie également sur des conclusions précédentes de la Cour des comptes et une consultation citoyenne lancée en mai.
« Cette loi serait bien sûr cohérente avec la loi de programmation des finances en général. Mais il y a quand même une bizarrerie à considérer que finalement le pilotage se fait sur huit ou neuf mois, avec la fin de gestion souvent assez tôt dans l’année et donc une annualité assez restreinte, là où les projets de recherche se font sur trois ou cinq ans », souligne Amélie de Montchalin.
La députée évoque par ailleurs trois autres pistes législatives pour donner suite à la mission :
• « Le mandataire unique au sein des UMR
Unité mixte de recherche
reste un souhait plus qu’une réalité. Il faudrait regarder si nous pouvons renforcer sa mise en œuvre par des voies législatives. (…) Aujourd’hui, dans les Satt
Sociétés d’accélération du transfert de technologies
, le manque de mandataire unique est une vraie difficulté juridique pour transférer la PI
Propriété Intellectuelle
vers l’extérieur.
• Aujourd’hui les UMR
Unité mixte de recherche
n’ont pas les mêmes règles comptables, financières et administratives vis-à-vis des tutelles, ce qui veut dire qu’un chercheur doit remplir de manière différente chacun de ses bilans de gestion. Harmoniser cela va demander un toilettage du Code de l’enseignement et des codes afférents aux organismes et aux établissements.
• La souplesse dans la gestion des personnels de recherche en permettant la modulation et la dérogation entre enseignement et recherche là aussi touche un point législatif. »
Revenant en outre sur le projet « désormais décennal visant à équiper les UMR d’un système d’information partagé entre les différentes tutelles », SI Labo (Système d’information laboratoire), Amélie de Montchalin note « plusieurs risques qui pèsent sur [s]a conception et sur [son] utilisation future », et propose, entre autres, que « ce projet fasse l’objet d’une ligne distincte au sein des documents budgétaires de la Mires
Mission interministérielle recherche et enseignement supérieur
», « d’associer davantage un certain nombre d’acteurs-clés » comme l’Inserm
Institut national de la santé et de la recherche médicale
et l’Inra
Institut national de la recherche agronomique
, ou encore « la nomination urgente d’un vrai chef de projet » au Mesri
Ministère de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation
« pour éviter tout risque de dérapage ».
Enfin, l’élue de la 6e circonscription de l’Essonne donne à News Tank une première estimation de la Mires en 2019 à 27,8 Md€. « Nous avons voté une loi de programmation des finances publiques qui montre quand même que nous allons augmenter de près de 2 Md€ le budget alloué à l’ESR
Enseignement supérieur et recherche
entre 2016 et 2020. Entre 2018 et 2020, nous passons de 26,5 Md€ à 28 Md€ », affirme-t-elle.
News Tank détaille les recommandations du rapport et retranscrit des échanges avec les députés et la presse, le 25/07/2018.
Les 22 recommandations du rapport
Objectifs de la mission
Pour Patrick Hetzel, « ce rapport vise avant tout une meilleure lisibilité du financement de la recherche publique mais ne constitue pas une injonction envers les acteurs ni l’expression d’une volonté de centralisation du pilotage de la recherche. »
« L’objectif est de faire en sorte qu’on puisse accompagner un certain nombre de processus en cours. Au contraire, nous plaçons la liberté et l’information transparente du chercheur au cœur de nos préoccupations. En outre, une partie des constats que nous faisons ont déjà été formulés par d’autres acteurs au premier rang desquels la Cour des comptes, qui a souvent pointé la complexité du système de financement de la recherche », détaille-t-il.
« Le but de notre mission au fond, c’était de considérer que si la puissance publique reconnaît le besoin de mettre plus d’argent, il faut nous assurer que celui-ci soit le plus utile et bénéfique aux chercheurs dans leurs tâches quotidiennes, et que l’évaluation des moyens puisse conduire l’allocation permanente des crédits là où il y a le plus de besoins. Nous ne sommes pas dans un contexte de réduction des dépenses mais nous cherchons à ce que chaque euro d’augmentation aille bien où les chercheurs en ont besoin », indique de son côté Amélie de Montchalin.
Constats et conséquences : un système « fragmenté et illisible »
Les deux députés décrivent les observations du rapport quant au financement public de la recherche dans les universités, qui représente « 40 % de la dépense de recherche publique en France, soit 6,8 Md€ sur 16,8 Md€ (données 2014) », selon Patrick Hetzel :
- Patrick Hetzel « dresse un constat de l’organisation fragmentée et pas toujours lisible des financements de la recherche dans les établissements d’enseignement supérieur ».
- Amélie de Montchalin « décrit les conséquences de cette situation pour les chercheurs et les décideurs principalement publics, tout en abordant la question de la mise en œuvre d’un SI Labo permettant une meilleure visibilité du financement de la recherche ».
Les systèmes gestionnaire et budgétaire des UMR brouillent la lisibilité des financements
« La structuration en UMR Unité mixte de recherche n’est pas en soi un problème et permet la convergence des efforts de recherche sur un même domaine », affirme Patrick Hetzel.
« En revanche, l’écosystème de gestion qui l’entoure, d’une part, et l’architecture budgétaire qui ne reflète pas la réalité de leur fonctionnement, d’autre part, contribuent à brouiller la lisibilité des financements, en premier lieu pour les chercheurs ».
La recherche s’inscrit dans le long terme »« En tant que parlementaires, nous savons combien de crédits nous avons votés pour les programmes 150, 172, 190, etc. Mais combien de ces crédits financent in fine les UMR Unité mixte de recherche ? La recherche sur le cancer, le réchauffement climatique ou les nanotechnologies ? Nous ne savons pas le dire aujourd’hui.
Si je prends un exemple, nous ne pouvons pas retracer l’emploi précis des 25 M€ débloqués dans la LFI Loi de finances initiale 2018 pour alimenter les moyens récurrents des laboratoires. »
« Le seul acteur ayant une vision consolidée des moyens dont il va disposer, c’est le directeur de laboratoire (…), mais il doit souvent jongler avec des tableaux Excel pour y arriver. Les chercheurs n’ont souvent pas accès à cette information et celle-ci ne se retrouve pas non plus du côté des tutelles, qui n’ont qu’une vision partielle à un instant T, mais également dans le temps en raison des règles d’annualité budgétaire. Or, nous savons tous que la recherche s’inscrit dans le long terme ».
« À titre d’illustration, le gel des crédits s’applique également sur les financements de l'ANR Agence nationale de la recherche , qui sont pourtant sur projets. Au moment même où des chercheurs sont retenus, on leur assigne des gels sur des moyens censés être déployés pleinement. »
Un glissement de la mission de recherche vers les tâches administratives
« Faute de SI partagé entre les laboratoires, les chercheurs, les équipes administratives et les directeurs d’unité passent un temps beaucoup trop conséquent à renseigner les différents SI existants. Et faute de transparence, ils ne disposent pas d’éléments de comparaison ou de visibilité sur leurs financements, ce qui peut les épuiser - nous nous sommes rendus compte lors de nos auditions et de la consultation citoyenne que cela pouvait en décourager un certain nombre.
Enfin, les chercheurs ont été assez nombreux à se plaindre d’une sorte de glissement de leur mission de recherche vers les tâches administratives », note Patrick Hetzel.
Une application imparfaite de la loi LRU
« Au niveau des UMR, les tutelles n’ont pas le dialogue de gestion récurrent, éclairé et collaboratif qu’elles devaient avoir et qui était d’ailleurs prévu par la loi LRU Libertés et Responsabilités des Universités (loi LRU ou loi Pécresse du nom de la ministre Valérie Pécresse), appelée loi d’autonomie des universités, du 10/08/2007 adoptée sous le gouvernement Fillon de 2007, dont l’application imparfaite est la source de nombreux problèmes actuels », estime Amélie de Montchalin.
« La circulaire de mise en œuvre de cette loi prévoyait que les CA Conseil d’administration des universités votent des budgets consolidés avec les apports des organismes — masse salariale comprise. Je précise que sur les 6,8 Md€ évoqués par Patrick Hetzel il faudrait en fait rajouter quasiment la totalité des 12 Md€ des budgets des organismes de recherche qui financent les salaires des chercheurs déployés dans les UMR. Comme cela n’a jamais été fait, nous nous trouvons aujourd’hui dans de grandes difficultés. »
L’exemple toulousain : 30 % des sommes initialement versées réallouées
« Des expériences conduites notamment à Toulouse INP ou à l’Université de Lorraine montrent qu’un état des lieux financier partagé entre les tutelles permet d’ajuster la contribution de chacune, de redistribuer les crédits en fonction d’une évaluation partagée, et donc d’améliorer la prise en compte des coûts d’hébergement supportés par les universités.
Dans le cas de Toulouse, et c’est un exemple marquant, l’effort de transparence porté par l’ensemble des UMR avec l’appui de l’université et des tutelles a conduit une réallocation de près de 30 % des sommes initialement versées. C’est loin d’être négligeable et montre qu’il y a ici un vrai succès quand une démarche collective est assumée », note la députée de la 6e circonscription de l’Essonne.
Impossibilité d’un pilotage stratégique des moyens des UMR
« Deuxième conséquence de ce système fragmenté et illisible, c’est l’impossibilité d’un pilotage stratégique des moyens des UMR en fonction de leurs objectifs et surtout de l’évaluation de leurs résultats. Qu’il s’agisse de l’UMR avec ses tutelles, des tutelles entre elles, ou des tutelles avec l’État, le manque de données consolidées ne permet pas d’allouer les moyens en fonction de critères faisant l’objet d’un conventionnement entre les parties.
C’est une allocation paramétrique au lieu d’une allocation stratégique »A l’heure actuelle, les contrats quinquennaux des UMR, qui encadrent la conclusion des contrats de recherche, ne donnent lieu finalement à très peu de différenciation dans les financements, même lorsque, ensemble, les parties prenantes s’accordent sur une stratégie commune. (…) Pour faire simple, c’est une allocation paramétrique au lieu d’une allocation stratégique.
Si on ajoute à cela la complexité et la rigidité des règles de gestion entre les différents niveaux administratifs, si on ajoute la souplesse insuffisante, notamment en matière de normes comptables, d’aménagement des délais et des rallonges budgétaires, la contractualisation entre les différents acteurs de la recherche au sein d’une même université n’existe pas aujourd’hui dans les faits », indique encore Amélie de Montchalin.
Une absence de concrétisation de la Stratégie nationale de recherche
Cette stratégie demeure au stade de l’affichage »« Troisième conséquence, c’est l’absence de la concrétisation de la SNR Stratégie nationale de la recherche . (…) Faute de circuit de financement permettant d’allouer directement les moyens à ses priorités et faute de prise en compte de la SNR dans les feuilles de route des différents acteurs (plan d’action de l’ANR, contrat de site ou d’établissement), cette stratégie demeure au stade de l’affichage », indique-t-elle, soulignant par ailleurs la dimension interministérielle de la Mires Mission interministérielle recherche et enseignement supérieur , « qui pour le moment donne lieu à un très faible pilotage interministériel. »
Réflexions autour du SI Labo et avancement
Pour Amélie de Montchalin, il faut « réaffirmer le besoin d’un pilotage beaucoup plus fort, à tous les niveaux, partant de la réalité quotidienne des chercheurs, permettant ensuite de pouvoir allouer plus de moyens à la recherche ».
« Mais il s’agit aussi de pouvoir relancer très fermement le projet désormais décennal visant à équiper les UMR Unité mixte de recherche d’un système d’information partagé entre les différentes tutelles : le projet SI Labo, qui s’intégrera, au futur nous l’espérons, dans un SI recherche qui pourra dépasser le cadre des UMR », ajoute-t-elle.
Plusieurs risques pesant sur la conception
La présidente de la MEC mission d’évaluation et de contrôle cite « plusieurs risques qui pèsent sur la conception et sur l’utilisation future dans les laboratoires de ce SI Labo » :
- « Nous sommes bien conscients qu’un système d’information à lui seul ne peut suffire à résoudre tous les problèmes de gestion des UMR quand nous notons que la loi de 2007 n’a jamais été appliquée : nous recommandons donc d’ajouter à l’harmonisation des SI l’harmonisation des règles administratives de gestion des différentes tutelles, y compris lorsqu’elles diffèrent pour des raisons législatives.
- Il convient d’associer davantage un certain nombre d’acteurs-clés à ce projet :
- D’une part, d’autres organismes que le CNRS Centre national de la recherche scientifique , comme l'Inserm Institut national de la santé et de la recherche médicale et l'Inra Institut national de la recherche agronomique , aujourd’hui impliqués de manière distante (…), en prenant en compte leurs spécificités et en prévoyant des moyens budgétaires nécessaires à leur évolution, en rendant obligatoire à terme l’utilisation de ce SI ou à défaut des connecteurs interopérables qui rendent le système équivalent. La question se pose également pour certains établissements d’enseignement supérieur qui aujourd’hui attendent de voir avant de déployer pleinement leurs efforts.
- D’autre part, les équipes de terrain, des laboratoires, les personnels des établissements qui en tant que futurs premiers utilisateurs du système doivent être davantage impliqués et préparés à son déploiement.
- Celui-ci devrait pouvoir intervenir à partir de fin 2020 ou 2021, tel que nous l’avons entendu. Nous attendons néanmoins des précisions concernant ces derniers éléments de cadrage budgétaire. Nous proposons d’ailleurs que ce projet fasse l’objet d’une ligne distincte au sein des documents budgétaires de la Mires. D’autre part, nous demandons que le calendrier, très ambitieux au regard des points d’avancée et des retards déjà pris, soit clarifié et solidifié. Nous proposons également que la supervision du Mesri Ministère de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation soit renforcée avec la nomination urgente d’un vrai chef de projet pour éviter tout risque de dérapage, et que celui-ci soit très transversal et ministériel pour couvrir à la fois les organismes et les établissements.
- La brique décisionnelle du SI, qui permettra au SI Labo d’être un vrai outil de pilotage, non seulement pour remonter l’information aux tutelles, mais également pour mieux planifier notamment de manière pluriannuelle les fonctionnements des laboratoires et y intégrer une dimension d’évaluation, nous semble être annoncée, mais nous ne voyons pas aujourd’hui concrètement comment cela s’appliquera. »
« Dire aujourd’hui qu’il est achevé serait une erreur »
« Dire aujourd’hui qu’il est achevé serait une erreur. Ça ne veut pas dire que nous ne sommes pas optimistes. Les choses avancent maintenant bien depuis une petite année, mais il reste des freins à lever », indique Patrick Hetzel à News Tank.
« Aujourd’hui nous sommes au milieu du gué, on ne pas se voiler la face. On n’est pas sûr que le projet aboutisse mais nous formulons un certain nombre de recommandations en matière de pilotage et d’évolution de celui-ci. Disons-le clairement : il faut que le ministère s’investisse directement sur le sujet. Pour le moment il a laissé faire les acteurs, ce qui est une bonne chose car il ne s’agit pas de tout recentraliser. Le ministère doit jouer cette fois-ci un rôle de coordination qu’il n’a pas suffisamment joué pour que les acteurs travaillent davantage ensemble », avait-il énoncé plus tôt lors de la présentation du rapport devant les députés.
« L’interopérabilité est une vraie question : tous les opérateurs concernés par le sujet et financés au moins en partie sur financements publics doivent s’engager à assurer a minima de l’interopérabilité de leur SI avec le SI Labo », note-t-il encore.
« Partager l’information c’est partager le pouvoir »
Nous sommes sur un sujet extrêmement sensible »« Nous sommes sur un sujet extrêmement sensible, estime Patrick Hetzel, car cela signifie à un moment donné de créer un outil permettant l’information partagée. Or l’information c’est aussi le pouvoir. (…) Mais nous pensons quand même que cette information doit être partagée dans l’intérêt général. »
« Le responsable du laboratoire a la vision sur l’ensemble des financements de son laboratoire. Il n’a pas forcément envie que toute son équipe sache où sont les noisettes quand il y en a, parce que cela donne du pouvoir. Il n’a pas forcément envie non plus que ses tutelles sachent précisément quelle est l’ampleur de l’activité budgétaire », souligne l’ancien directeur du laboratoire Largepa.
Amélie de Montchalin cite l’exemple du projet Paris-Saclay : « Il semble essentiel que les organismes tels que le CNRS, le CEA Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives , l’Inra, l’Inserm ou Inria Institut national de recherche en informatique et en automatique soient partie prenante de la constitution budgétaire du projet, alors même que deux tiers, trois quarts, voire 90 % de la recherche faite là-bas le sera par des personnels payés par ces organismes. »
« Comment voulez-vous construire un projet collectif avec la meilleure recherche, mais que budgétairement vous n’avez pas une transparence sur qui met quoi ? Si vous voulez passer du concept à la réalisation, par exemple juste pour attirer les chercheurs internationaux, recruter tel patron avec telle équipe, vous avez besoin de savoir. »
Objectifs du SI partagé
« L’objectif du SI Labo est simple : permettre à partir d’une saisie unique, pour les personnels des laboratoires, un partage des données budgétaires des UMR en temps réel. (…) Il y aurait ici une énorme avancée : un chercheur remplirait une fois les données de dépenses exécutées et cela serait accessible et donc communiqué à l’ensemble de ses tutelles. Cela permettrait ensuite de pouvoir consolider l’accès aux données par secteur de recherche, comparer les laboratoires selon les moyens consacrés ou encore selon leur production scientifique », détaille Amélie de Montchalin.
Échanges avec les parlementaires et la presse
France : un problème de compétitivité et d’attractivité salariale des chercheurs
« La France est sur un taux de financement de la recherche, en matière de pourcentage du PIB, en deçà d’un certain nombre d’autres pays très actifs. On voit qu’il y a un vrai sujet de tension, notamment au niveau de l’ANR, dont le taux de succès certes remonte parce que le dispositif budgétaire évolue, mais qui reste un sujet », indique Patrick Hetzel.
Amélie de Montchalin cite quelques chiffres : « Nous avons fait un travail de comparaison des salaires au sein de l'OCDE
Organisation de coopération et de développement économiques
et de l'UE
Union européenne
:
- Un MCF Maître.sse de conférences percevait en 2011 un salaire annuel brut d’entrée de presque 22 k€ (…) c’est 63 % du salaire d’entrée moyen perçu par les chercheurs en Europe et dans les pays de l’OCDE.
- Le salaire maximum auquel peut prétendre un chercheur en France, 46 k€, correspond à 91 % du salaire annuel maximal moyen européen et 84 % de celui de l’OCDE. Nous ne payons donc pas nos chercheurs de manière excessive, il y a quand même un problème de compétitivité et d’attractivité salariale des chercheurs et c’est un euphémisme.
- Le niveau général de la R&D en France s’explique en partie par la faiblesse de celle des entreprises, puisque la dépense de recherche des administrations en France [la Dirda Dépense intérieure de recherche et développement des administrations ] est de 0,85 % du PIB, juste derrière l’Allemagne (0,92 %) et les États-Unis. Ce qui montre que l’effort à faire du côté public est là et reste tout à fait atteignable. »
« Les comparaisons sont relativement difficiles, et il faudrait à chaque fois nuancer avec plusieurs éléments », note de son côté Danièle Hérin
Députée REM de la 1re circonscription de l’Aude @ Assemblée nationale
, également rapporteure de la mission :
- « On ne peut pas désolidariser la question de la rémunération de celle du statut des enseignants. En France, nous avons beaucoup de fonctionnaires et peu de contractuels. Souvent à l’étranger, c’est un peu l’inverse.
- De plus, la recherche ne se fait pas uniquement dans les universités contrairement à d’autres pays.
- Au niveau des universités dites intensives en recherche, les présidents souhaiteraient discuter avec l’Etat pour voir sur quels critères évaluer ces problèmes-là et comment contractualiser. Ça me paraît fondamental et cela fait plusieurs années que c’est demandé. »
Évaluation, programmation budgétaire, pilotage de la recherche… La suite des échanges
Amélie de Montchalin
Ambassadrice, représentante permanente de la France @ Organisation de Coopération et de Développement Économiques (OCDE)
Consulter la fiche dans l‘annuaire
Parcours
Ambassadrice, représentante permanente de la France
Ministre de la Transformation et de la Fonction publiques
Secrétaire d’État chargée des Affaires européennes
Députée de la 6e circonscription de l’Essonne
Responsable politiques publiques et prospective
Bras droit du directeur de la stratégie, responsabilité d’entreprise et affaires publiques
Économiste en charge de l’Europe
Établissement & diplôme
Master Administration et politiques publiques
Master d’Économie
Licence d’histoire
Fiche n° 24325, créée le 19/07/2017 à 18:25 - MàJ le 20/05/2022 à 16:36
Patrick Hetzel
Ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche @ Ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche (MESR)
Consulter la fiche dans l‘annuaire
Parcours
Ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche
Professeur en sciences de gestion
Député
Directeur général pour l’enseignement supérieur et l’insertion professionnelle
Conseiller pour l’Education nationale, l’enseignement supérieur et la recherche
Recteur de l’Académie de Limoges
Président
Président
Établissement & diplôme
Doctorat en sciences de gestion
Fiche n° 7251, créée le 05/11/2014 à 14:11 - MàJ le 19/11/2024 à 16:30
Assemblée nationale
Catégorie : État / Agences d'État
Adresse du siège
126 rue de l’Université75355 Paris sp 07 France
Consulter la fiche dans l‘annuaire
Fiche n° 4439, créée le 19/10/2016 à 12:01 - MàJ le 14/11/2024 à 12:53